Bất cập trong quy định tại điểm b Khoản 2 Điều 193 luật Tố tụng hành chính Năm 2015

Ths. Lê Minh Truyền –Giảng viên,
Trường Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại Thành phố Hồ Chí Minh.

Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (Luật TTHC) đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 25/11/2015, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 tiếp tục thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về cải cách tư pháp, đó là mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án. Luật TTHC cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát, các nguyên tắc của tố tụng tư pháp và quy định về tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tố tụng hành chính đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển đất nước và hội nhập quốc tế.

Qua hơn 06 năm triển khai và thực hiện Luật TTHC, công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã đạt được nhiều kết quả, cụ thể: Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo luật định, thực hiện có hiệu quả các hoạt động kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, đảm bảo thực hiện các chỉ tiêu nghiệp vụ mà ngành Kiểm sát nhân dân đã đề ra. Viện kiểm sát đã kiểm sát chặt chẽ trình tự, thủ tục việc tuân theo pháp luật của Tòa án trong giai đoạn chuẩn bị xét xử  như: việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án; mở sổ thụ lý, theo dõi và lập phiếu kiểm sát việc thụ lý án, phân công Kiểm sát viên nghiên cứu ngay từ khi nhận được thông báo thụ lý vụ án của Tòa án; nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án, báo cáo kết quả nghiên cứu hồ sơ vụ án, chuẩn bị dự thảo bản phát biểu, dự thảo đề cương hỏi và dự kiến những tình huống phát sinh tại phiên tòa; nâng cao chất lượng hoạt động tham gia phiên tòa của Kiểm sát viên.

Tại phiên tòa, Kiểm sát viên thực hiện kiểm sát các hoạt động tố tụng của Hội đồng xét xử và người tham gia tố tụng, tham gia hỏi tại phiên tòa và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án. Các ý kiến phát biểu của Kiểm sát viên tham gia phiên tòa được Hội đồng xét xử chấp nhận với tỷ lệ cao. Trên cơ sở đó, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã kịp thời phát hiện các vi phạm pháp luật và thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị để khắc phục, phòng ngừa vi phạm, góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, phục vụ nhiệm vụ chính trị tại địa phương và góp phần bảo vệ tính đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện[1].

Tuy nhiên, qua thực tiễn thi hành Luật TTHC cho thấy, một số quy định của Luật đã nảy sinh vướng mắc, bất cập cụ thể như: quy định về nội dung, đặc điểm của quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện trong vụ án chưa rõ ràng dẫn đến việc đánh giá, nhận diện quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính còn hiểu và vận dụng khác nhau; các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án chưa thực sự hợp lý; quyền và nghĩa vụ của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng chưa đầy đủ, tranh tụng trong xét xử chưa thật sự bảo đảm; công tác xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân chưa đáp ứng được sự mong đợi của người dân và toàn xã hội; hiệu lực thi hành các bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính chưa bảo đảm. Trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ nêu vướng mắc, bất cập quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 của Luật Tố tụng hành chính và kiến nghị Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn cụ thể để bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật.

Theo quy định tại khoản 1 và điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC thì Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước, danh sách cử tri bị khởi kiện, quyết định giải quyết khiếu nại và văn bản quy phạm pháp luật có liên quan; sau đó tùy từng trường hợp, Hội đồng xét xử có quyền quyết định chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy.

Qua kiểm sát nhận thấy, Hội đồng xét xử có quyền quyết định theo điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC về việc tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan. Hiểu thế nào là quyết định có liên quan thì còn có quan điểm khác nhau, ví dụ trong vụ án hành chính khởi kiện về quyết định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,… thì có quan điểm cho rằng quyết định hành chính có liên quan là các quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định bị khởi kiện.

Nhưng theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC và Giải đáp số 01/2017/TANDTC ngày 7/4/2017, Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thì Hội đồng xét xử có quyền quyết định: hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyết định hành chính bị khiếu kiện mà không phụ thuộc vào đương sự có đề nghị hay không, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyết định hành chính bị khiếu kiện còn hay hết thời hiệu khởi kiện. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn có nhận thức là Hội đồng xét xử chỉ có quyền quyết định hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị kiện, không có thẩm quyền xem xét đối với quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan với lý do đương sự không yêu cầu hoặc không khởi kiện. Việc hiểu như vậy là trái với quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC.

Đồng thời cũng có quan điểm cho rằng quyết định có liên quan nêu trên bao gồm cả các quyết định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư,…; vì trong quá trình xét xử, Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp đối với tất cả các quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện mà không phụ thuộc vào việc các quyết định này còn hay hết thời hiệu khởi kiện. Mục đích là để giải quyết vụ án hành chính toàn diện, triệt để, đúng pháp luật.

Điển hình vụ án hành chính “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai”, giữa người khởi kiện là ông Bùi Văn An với người bị kiện là Ủy ban ban nhân huyện C, tỉnh H. Năm 1992 hộ ông An được cấp 09ha đất tại thị trấn C theo Quyết định cấp đất làm vườn rừng không số ngày 29/2/1992 của UBND huyện C. Ông An cho rằng diện tích 09ha đất vườn rừng này của ông đã bị UBND huyện C cấp trùng cho hộ gia đình ông Nguyễn Văn Bình (Công văn số 314/UBND-ĐC ngày 18/11/2019) theo giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) ngày 10/11/2010 tại thửa 362, tờ bản đồ 00(2010) với diện tích 135.719m2. Ông An cho rằng việc cấp GCNQSDĐ này là không đúng nên ông đã khiếu nại đến UBND huyện C và UBND thị trấn C; mặc dù đã được giải quyết nhiều lần nhưng không kết luận việc cấp GCNQSDĐ cho gia đình ông Nguyễn Văn Bình có phần diện tích đất của gia đình ông đã được giao đất từ năm 1992 là đúng hay sai, mà chỉ giải thích thẩm quyền thuộc Tòa án. Vì vậy, ông Bùi Văn An đã khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu Tòa án hủy GCNQSDĐ của UBND huyện C cấp ngày 10/11/2010 cho ông Nguyễn Văn Bình, diện tích 135.719m2 tại tổ 13, thị trấn C, huyện C, tỉnh H.

Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2021/HC-ST ngày 24/3/2021 của Tòa án tỉnh H đã quyết định: Chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Bùi Văn An hủy GCNQSDĐ của UBND huyện C cấp ngày 10/11/2010 cho ông Nguyễn Văn Bình. Việc bản án sơ thẩm tuyên xử như trên mà không xem xét đến các quyết định hành chính có liên quan là chưa đảm bảo vụ án được giải quyết toàn diện, triệt để. Bởi lẽ, căn cứ hồ sơ vụ án thì hiện có các quyết định hành chính liên quan đến việc cấp GCNQSDĐ đối với diện tích đất tranh chấp, cụ thể:

– Quyết định ngày 25/9/1992 của UBND huyện C về việc cấp 09ha đất làm vườn rừng cho hộ ông An vẫn còn hiệu lực do chưa bị các cơ quan quản lý đất đai thu hồi. Việc cấp đất cho gia đình ông Bình theo Quyết số 234/QĐ- UB ngày 29/9/1995 của UBND huyện C khi đất đang có người sử dụng mà chưa có quyết định thu hồi đất là vi phạm quy định của Luật Đất đai năm 1993, dẫn đến trên cùng một thửa đất tồn tại hai quyết định cấp đất cho hai người sử dụng đất khác nhau trong cùng một thời điểm. Mặt khác, Quyết định không số, ngày 25/9/1992 về giao đất cho hộ ông An lại có trước ngày được thể hiện trong đơn xin cấp đất của ông An, quyết định không thể hiện vị trí thửa đất, có sự sửa chữa họ của ông An dẫn đến các đương sự trong vụ án nghi ngờ tính pháp lý của quyết định, nhưng Tòa án cấp sơ thẩm chưa điều tra làm rõ; hơn nữa, trong đơn xin cấp đất lại có xác nhận của Phòng Nông nghiệp nhưng chưa làm rõ được tại sao Phòng Nông nghiệp lại xác nhận vào đơn của ông An, việc xác nhận này có đúng thẩm quyền hay không. Do đó, chưa đủ căn cứ để khẳng định được năm 1992 ông An có được giao đất hợp pháp hay không.

– Quyết định số 15/QĐ-UBND được ban hành ngày 08/3/1995; theo đó: “…Các cá nhân và tập thể đang sử dụng đất trong diện tích đất nêu trên đều giao lại cho chủ dự án HB để chủ dự án tổ chức thực hiện kế hoạch của dự án theo đúng tiến độ quy định. Quyết định này có hiệu lực từ ngày ký, tất cả các quyết định trước đây trái với tinh thần quyết định này đều bãi bỏ…”. Tuy nhiên, sau đó ngày 29/9/1995 UBND huyện C lại ban hành quyết định số 234/QĐ-UBND về việc giao 12,42ha đất cho ông Nguyễn Văn Bình. Như vậy, diện tích đất được cấp cho ông Bình theo Quyết định số 234/QĐ-UBND có nằm trong diện tích đất đã cấp cho dự án HB theo Quyết định số 15/QĐ-UBND hay không, nếu nằm trong diện tích đất đã cấp cho dự án HB thì việc cấp đất cho ông An có trùng với dự án HB hay không? chưa làm rõ được chủ dự án HB có ý kiến gì khi UBND huyện C ban hành Quyết định số 234/QĐ-UBND hay không.

– Mặt khác, quá trình cấp lại GCNQSDĐ cho hộ ông Bình, UBND huyện C không xem xét tính hợp pháp của Quyết định số 234, không kiểm tra thực địa và các tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất đã dẫn đến sai sót trong việc cấp GCNQSDĐ chồng lên diện tích 56.017,5m2 đất trong tổng số 9ha đã cấp đất cho người khác nhưng chưa bị thu hồi, đã vi phạm quy định của pháp luật về việc cấp đất không đúng đối tượng, sai về nguồn gốc sử dụng, cấp chồng lấn thuộc trường hợp phải bị thu hồi. Tòa án cấp sơ thẩm cho rằng Quyết định số 234/QĐ-UB ngày 29/9/1995 và GCNQSDĐ ngày 06/8/2002 đã được thay thế bằng GCNQSDĐ cấp ngày 10/11/2010 nên không đặt vấn đề hủy Quyết định số 234/QĐ-UB ngày 29/9/1995 và GCNQSDĐ ngày 06/8/2002 là giải quyết vụ án không toàn diện, triệt để xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các đương sự.

Từ phân tích trên thấy rằng quá trình giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm có vi phạm pháp luật là chưa xem xét đến tính hợp pháp của quyết định hành chính có liên quan như phân tích trên, ngoài ra bản án sơ thẩm còn vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng trong việc đưa thiếu người tham gia tố tụng, thu thập chứng cứ chưa đầy đủ để làm căn cứ giải quyết vụ án[2]. Do có sự khác biệt về quan điểm nên trong thực tế xảy ra tình huống giữa Tòa án và Viện kiểm sát chưa thống nhất về việc tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Vướng mắc nêu trên xuất phát từ quy định tại điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC chưa thật sự rõ ràng.

Vì vậy, để đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính được toàn diện, triệt để, đúng pháp luật rất cần hai ngành là Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có hướng dẫn cụ thể hơn để việc áp dụng pháp luật được thống nhất, những trường hợp nào Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính có liên quan[3]./.

 TÀI LIỆU THAM KHẢO

  1. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014;
  2. Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014;
  3. Luật Tố tụng hành chính năm 2015;
  4. Luật khiếu nại năm 2011;
  5. Báo cáo Sơ kết 5 năm thi hành Luật tố tụng hành chính năm 2015 trong ngành Kiểm sát nhân dân (Vụ 10 Viện kiểm sát nhân dân tối cao);
  6. Tài liệu Hội nghị tập huấn chuyên sâu về nghiệp vụ công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật tháng 5/2020 tại Đà Nẵng (Vụ 10 Viện kiểm sát nhân dân tối cao);
  7. Tạp chí kiểm sát;
  8. Giải đáp số 01/2017/TANDTC ngày 7/4/2017 của Chánh án TANDTC về một số vấn đề nghiệp vụ;
  9. Công văn số: 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của Chánh án TANDTC V/v thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và tố tụng hành chính;
  10. Thông báo rút kinh nghiệm số 18/TB-VC1-HC ngày 21 tháng 4 năm 2022 của Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Hà Nội và Bản án số 33/2022/HC-PT ngày 21 tháng 2 năm 2022 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội;
  11. Xem thêm Án lệ số 63/2023/AL Về việc xem xét quyết định hành chính có liên quan đến hành vi hành chính bị khởi kiện.

[1] Báo cáo Sơ kết 05 năm thi hành Luật TTHC năm 2015 trong ngành Kiểm sát nhân dân.

[2] Thông báo rút kinh nghiệm số 18/TB-VC1-HC ngày 21 tháng 4 năm 2022 của Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Hà Nội và Bản án số 33/2022/HC-PT ngày 21 tháng 2 năm 2022 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Hà Nội.

[3] Xem thêm Án lệ số 63/2023/AL Về việc xem xét quyết định hành chính có liên quan đến hành vi hành chính bị khởi kiện.