Bất cập trong xác định vi phạm nghiêm trọng, vi phạm ít nghiêm trọng để thực hiện quyền kháng nghị và kiến nghị trong thi hành án dân sự

Ths. Nguyễn Thị Phượng – Giảng viên khoa Kiểm sát dân sự
Trường Đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại thành phố Hồ Chí Minh

Kháng nghị, kiến nghị là những quyền năng pháp lý đồng thời là những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp và trong kiểm sát hoạt động thi hành án dân sự, thi hành án hành chính. Vấn đề kháng nghị, kiến nghị trong thi hành án dân sự được quy định tại các Điều 5, 28 và  Điều 30 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (trong lĩnh vực kiểm sát giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp); các Điều 12, 64 (kháng nghị quyết định của Tòa án về miễn giảm nghĩa vụ thi hành án đối với khoản thu nộp ngân sách nhà nước), Điều 160, 161 Luật Thi hành án dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2014 (Luật Thi hành án dân sự). Ngoài ra vấn đề này được hướng dẫn cụ thể tại Điều 34, 35 và Điều 36 Quy chế công tác kiểm sát thi hành án dân sự, thi hành án hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ-VKSNDTC-V11 ngày 20 tháng 12 năm 2016 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

1. Quy định của pháp luật về quyền kháng nghị, quyền kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong lĩnh vực thi hành án dân sự

Kháng nghị là một trong nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp nói chung và kiểm sát hoạt động thi hành án dân sự (THADS) nói riêng; được quy định tại các Điều 5, Điều 28 và Điều 30 của Luật tổ chức VKSND năm 2014; các Điều 12, Điều 64 Điều 160, Điều 161 Luật thi hành án dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2014 (sau đây gọi là Luật THADS); Điều 34 Quy chế công tác kiểm sát thi hành án dân sự, hành chính ban hành kèm theo Quyết định số 810/QĐ – VKSTC – V11 ngày 20/12/2016 của Viện trưởng VKSND tối cao (gọi tắt là Quy chế 810).

Theo quy định tại khoản 1 Điều 5; khoản 8 Điều 28 Luật tổ chức VKSND năm 2014, VKSND có trách nhiệm phải kháng nghị đối với những hành vi và quyết định của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; cơ quan và người có thẩm quyền phải giải quyết kháng nghị của VKSND theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Điều 160 và Điều 161 Luật THADS năm 2014, thời hạn kháng nghị của VKSND cùng cấp là 15 ngày, của VKSND cấp trên trực tiếp là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc phát hiện hành vi vi phạm. Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kháng nghị, Thủ trưởng Cơ quan THADS phải trả lời kháng nghị của Viện kiểm sát; trường hợp chấp nhận kháng nghị thì trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày có văn bản trả lời kháng nghị, Thủ trưởng Cơ quan THADS phải thực hiện kháng nghị. Trong trường hợp không nhất trí với kháng nghị thì Thủ trưởng Cơ quan THADS phải báo cáo với Thủ trưởng Cơ quan THADS (hoặc cơ quan quản lý thi hành án dân sự) cấp trên và VKSND cấp trên. Cơ quan THADS cấp trên phải xem xét, trả lời trong thời hạn không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo. Bên cạnh đó, việc kháng nghị quyết định của Tòa án về miễn, giảm nghĩa vụ thi hành án đối với khoản thu nộp ngân sách nhà nước theo quy định tại khoản 1 Điều 64 Luật THADS, thời hạn kháng nghị của VKSND cùng cấp là 07 ngày, của VKSND cấp trên trực tiếp là 15 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định. Và Theo quy định tại khoản 2 Điều 5; khoản 7 Điều 28 Luật Tổ chức VKSND 2014, trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan có trách nhiệm xem xét, trả lời kiến nghị của VKSND theo quy định của pháp luật.

Tại điểm đ khoản 2 Điều 12 Luật THADS quy định: “Khi kiểm sát THADS, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị xem xét hành vi, quyết định liên quan đến thi hành án có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng của Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp hoặc cấp dưới yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm; kiến nghị cơ quan, tổ chức liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng các biện pháp phòng ngừa”.

Tại khoản 2 Điều 35 Quy chế 810 về công tác kiểm sát thi hành án dân sự quy định: “Viện kiểm sát nhân dân kiến nghị khi phát hiện vi phạm pháp Luật ở mức độ ít nghiêm trọng, tình trạng vi phạm lặp đi lặp lại hoặc có vi phạm pháp Luật nghiêm trọng nhưng đã hết thời hạn kháng nghị…”

Đối với hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động THADS tại Điều 30 Luật tổ chức VKSND 2014 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp, VKSND thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật”. Và Điều 159 Luật THADS quy định: “Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THADS theo quy định của pháp luật. VKSND có kiến nghị đối với Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật”.

Như vậy, trách nhiệm của VKSND và Kiểm sát viên (KSV) khi ban hành kháng nghị trong việc phát hiện vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong hoạt động thi hành án dân sự là để thực hiện tốt quyền kháng nghị trong kiểm sát hoạt động tư pháp nói chung và trong kiểm sát hoạt động thi hành án dân sự nói riêng để yêu cầu khắc phục vi phạm, bảo vệ quyền và lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức.

Để thực hiện có hiệu quả chất lượng kháng nghị trong thi hành án dân sự  yêu cầu VKSND , Kiểm sát viên phải nắm vững các quy định của pháp luật, nắm chắc các vi phạm cuae cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thi hành án dân sự, tuân thủ đúng, đầy đủ các quy định, quy trình trong lĩnh vực thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị. Kiên quyết thực hiện quyền năng kiến nghị, kháng nghị đối với những hành vi, quyết định có vi phạm pháp luật nghiêm trọng của cơ quan, tổ chức cá nhân. Trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm.

2. Vướng mắc quy định của pháp luật trong việc xác định vi phạm nghiêm trọng, ít nghiêm trọng về thi hành án dân và kiến nghị hoàn thiện.

Mặc dù, các quy định về quyền kháng nghị, quyền kiến nghị của VKSND về thi hành án dân sự đã quy định rõ về thẩm quyền, trình tự, thủ tục và trách nhiệm của những người vi phạm… tuy nhiên, hiện nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể trường hợp nào là “vi phạm nghiệm trọng”, trường hợp nào là “vi phạm ít nghiêm trọng”, dẫn đến có trường hợp VKSND ở nhiều địa phương còn lúng túng khi áp dụng pháp luật và ban hành quyết định kháng nghị, kiến nghị.

Từ thực tiễn trong công tác kiến nghị, kháng nghị trong thời gian qua để xác định vi phạm nghiêm trọng, vi phạm ít nghiêm trọng được hiểu là:

Về vi phạm nghiêm trọng để kháng nghị trong thi hành án dân sự phải đảm bảo 2 yếu tố: thứ nhất là điều kiện về mặt hậu quả của quyết định, hành vi khi ban hành đã xâm hại đến quyền và lợi ích của người khác và yếu tố thứ hai là về mặt thời gian khi ban hành quyết định, hành vi đó.

Đối với điều kiện “hậu quả của quyết định, hành vi khi ban hành đã xâm hại đến quyền và lợi ích của  người khác” thì theo quy định tại Điều 34 Quy chế 810 thì Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kháng nghị đối với quyết định và hành vi của Thủ trưởng, CHV Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, Thừa phát lại khi có vi phạm pháp Luật nghiêm trọng, ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong thi hành án dân sự và trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự để yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy quyết định có vi phạm pháp Luật trong việc thi hành án và trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án; chấm dứt hành vi vi phạm pháp Luật theo Điều 28 và Điều 30 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Điều 12 và Điều 160 Luật THADS 2014; Như vậy, tuy không nêu rõ đó là hành vi nào, nhưng có thể căn cứ vào hậu quả do hành vi gây ra, Kiểm sát viên sẽ xác định được hành vi đó có phải là hành vi gây vi phạm nghiệm trọng hay không? Hành vi quyết định có gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân nào hay không? Thiệt hại có đủ lớn để cơ quan ban hành ra quyết định phải sửa chữa, thu hồi, huỷ bỏ, quyết định đã ban hành, hành vi đã thực hiện hay không? Người bị xâm hại bởi quyết định hành vi đó có yêu cầu kháng nghị hay không?… Xét từ những yếu tố đó, Kiểm sát viên mới đánh giá được mức độ vi phạm của quyết định, hành vi có vi phạm để xây dựng kháng nghị trình lãnh đạo Viện phê duyệt.

Thứ hai, về mặt thời gian, Pháp luật quy định rõ thời gian VKS thực hiện quyền kháng nghị tại Điều 160 và Điều 161 Luật THADS năm 2014

Với việc quy định thời gian cụ thể trong việc ban hành kháng nghị và trả lời kháng  nghị là điểm thể hiện tầm quan trọng khi ban hành quyết định này. Bởi lẽ, quyết định kháng nghị nhằm mục đích chấm dứt ngay hành vi, quyết định trái pháp luật, ngăn chặn việc gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị tác động bởi hành vi, quyết định trái pháp luật. Vì vậy, kiểm sát viên được phân công, kiểm sát phải xác định rõ trách nhiệm khi ban hành kháng nghị tại thời điểm vi phạm còn có thể làm thay đổi quyết định, hành vi có vi phạm được không? Thì ban hành ngay, trình lãnh đạo Viện phê duyệt để kịp thời ngăn chặn. Còn nếu vi phạm đã xảy ra, hậu quả không lớn thì KSV xem xét ban hành kiến nghị để khắc phục sửa chữa hậu quả và rút kinh nghiệm.

Từ những vướng mắc nêu trên, để việc nhận thức và áp dụng Luật THADS và các văn bản hướng dẫn thi hành; các quy định tại Quy chế số 810 đúng quy định nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân tác giả kiến nghị.

Thứ nhất, cần nghiên cứu xem xét sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 160 Luật THADS năm 2008 sửa đổi, bổ sung năm 2014 theo hướng: “Viện kiểm sát kháng nghị đối với quyết định, hành vi của Thủ trưởng cơ quan thi hành án dân sự, Chấp hành viên cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và cấp dưới theo quy định của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân đối với các trường hợp đã ban hành quyết định hoặc đã có hành vi vi phạm nếu mà đưa ra thi hành quyết định, hành vi đó dẫn đến gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án hoặc người phải thi hành án”.

Thứ hai, đề nghị VKSND tối cao nghiên cứu sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 34 Quy chế số 810 theo hướng:  “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kháng nghị đối với quyết định và hành vi của Thủ trưởng, Chấp hành viên Cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, thừa phát lại nếu đưa ra thi hành mà có vi phạm pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong thi hành án dân sự và trong giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự để yêu cầu đình chỉ việc thi hành án, thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án và trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về thi hành án; chấm dứt hành vi vi phạm pháp Luật theo Điều 28 và Điều 30 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Điều 12 và Điều 160 Luật THADS 2014”./.