Hiệp định hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong – tính thực thi và thách thức từ cách tiếp cận

Lê Đình Bảo [1]

*Tóm tắt:

Sông Mekong giữ vai trò đặc biệt quan trọng đối với an ninh nguồn nước, sinh kế và phát triển kinh tế của các quốc gia lưu vực, nhất là Việt Nam. Tuy nhiên, việc khai thác nguồn nước thiếu bền vững, cùng các hoạt động đơn phương xây dựng đập thủy điện của các quốc gia thượng nguồn đang đe dọa nghiêm trọng quyền lợi của các quốc gia hạ lưu. Hiệp định Hợp tác Phát triển Bền vững Lưu vực Sông Mekong 1995 ra đời nhằm thiết lập khung hợp tác công bằng và sử dụng hợp lý nguồn nước. Bài viết phân tích tính chất “luật mềm – luật cứng” của Hiệp định Mekong 1995 trong bối cảnh thực thi hiện nay, so sánh với Công ước Liên hợp quốc 1997 và án lệ quốc tế. Từ đó chỉ ra những thách thức trong ngăn chặn các hành vi khai thác đơn phương. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất giải pháp kết hợp luật mềm – luật cứng, tăng cường nội luật hóa, tham chiếu các án lệ và kinh nghiệm quốc tế nhằm nâng cao hiệu quả thực thi, bảo vệ quyền lợi chính đáng của Việt Nam và các quốc gia hạ lưu.

Từ khóa: Sông Mekong; Hiệp định Mekong 1995; luật mềm – luật cứng; phát triển bền vững; Công ước Liên hợp quốc 1997.

1. Đặt vấn đề

Sông Mekong chảy qua 6 nước là Trung Quốc, Myanmar, Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam có vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của 6 nước trong lưu vực. Tuy nhiên, các quốc gia trong lưu vực lại có lợi ích khác nhau trong việc khai thác và sử dụng nguồn nước sông Mekong. Việc khai thác nguồn nước của các quốc gia thượng lưu đã có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các nước hạ lưu, đặc biệt là Việt Nam.[2]

Những quốc gia thượng nguồn như Trung Quốc và Lào đang gia tăng đáng kể các công trình thủy điện trên dòng chính Mekong, gây tác động lớn đến các quốc gia hạ lưu như Campuchia và đặc biệt là Việt Nam. Thực tế cho thấy nhiều dự án đập thủy điện, điển hình là đập Xayaburi và Don Sahong của Lào đã và đang được triển khai mà không có sự tham vấn đầy đủ với các nước liên quan, dẫn đến nguy cơ suy giảm phù sa, xâm nhập mặn và biến đổi dòng chảy ở Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL).

Để điều chỉnh quan hệ khai thác nguồn nước, Hiệp định Hợp tác Phát triển Bền vững Lưu vực Sông Mekong 1995 ra đời với cam kết phát triển bền vững, sử dụng công bằng và hợp lý tài nguyên nước. Hiệp định đã thiết lập các nguyên tắc cơ bản như nguyên tắc bình đẳng, toàn vẹn lãnh thổ (Điều 4), nguyên tắc không gây thiệt hại đáng kể (Điều 7) và nghĩa vụ thông báo, tham vấn (Điều 5)[3]. Tuy nhiên, các nguyên tắc này chủ yếu mang tính khuyến nghị, thiếu chế tài pháp lý ràng buộc cho thấy đây là một dạng “luật mềm” (soft law) trong Luật quốc tế.

Thực tiễn cũng cho thấy, bên cạnh Hiệp định Mekong, Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật sử dụng các dòng sông quốc tế cho mục đích phi giao thông thủy đã đặt ra nghĩa vụ sử dụng công bằng, hợp lý (Điều 5) và nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể (Điều 7)[4] với giá trị ràng buộc cao hơn. Án lệ Gabcikovo – Nagymaros Project Case (Hungary/Slovakia) do Tòa án Quốc tế (ICJ) xét xử cũng là minh chứng quan trọng cho việc các quốc gia có thể bị ràng buộc trách nhiệm quốc tế khi vi phạm nguyên tắc phát triển bền vững lưu vực sông[5]. Trong bối cảnh các hành vi đơn phương khai thác nguồn nước đang gia tăng, đặc biệt từ các quốc gia thượng lưu chưa tham gia Hiệp định Mekong 1995 như Trung Quốc và Myanmar, vấn đề đặt ra là cần làm rõ tính chất pháp lý của Hiệp định này liệu các nghĩa vụ thực thi đang dừng ở mức “luật mềm” hay có thể trở thành “luật cứng”, từ đó đề xuất cơ chế hợp tác, giám sát và giải quyết tranh chấp hiệu quả hơn.

2. Khung pháp lý về hợp tác và phát triển bền vững lưu vực sông Mekong

2.1. Hiệp định Hợp tác Phát triển Bền vững Lưu vực Sông Mekong 1995

Ngày 5/4/1995, bốn quốc gia hạ lưu gồm Việt Nam, Lào, Campuchia và Thái Lan đã ký Hiệp định Hợp tác Phát triển Bền vững Lưu vực Sông Mekong tại Chiang Rai (Thái Lan)[6]. Đây là văn bản pháp lý quốc tế quan trọng nhằm điều chỉnh việc khai thác, sử dụng, quản lý nguồn tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan của lưu vực sông Mekong theo hướng phát triển bền vững.

Phạm vi hợp tác là tất cả các lĩnh vực phát triển bền vững, sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan của lưu vực Mekong, bao gồm các các lĩnh vực chính sau: tưới tiêu, thuỷ điện, giao thông thuỷ, kiểm soát lũ, thuỷ sản, thả bè, giải trí và du lịch để đạt được mức tối ưu việc sử dụng đa mục tiêu và cùng có lợi cho tất cả các quốc gia ven sông và giảm tới mức thấp nhất các ảnh hưởng có hại gây ra bởi các hiện tượng tự nhiên và các hoạt động của con người.

Hiệp định được thỏa thuận, thống nhất dựa trên các nguyên tắc: (1) Bảo vệ môi trường và cân bằng sinh thái Bảo vệ môi trường, tài nguyên thiên nhiên, điều kiện và đời sống thuỷ sinh, và cân bằng sinh thái của lưu vực sông Mekong khỏi bị ô nhiễm hoặc bị ảnh hưởng có hại khác do các kế hoạch phát triển và việc sử dụng nước và các tài nguyên liên quan trong lưu vực gây ra; (2) Bình đẳng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ hợp tác trên cơ sở bình đẳng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ trong việc sử dụng và bảo vệ tài nguyên nước lưu vực sông Mekong; (3) Sử dụng công bằng và hợp lý Sử dụng nước hệ thống sông Mekong một cách công bằng và hợp lý trong lãnh thổ của mình theo hoàn cảnh và các điều kiện liên quan, cần tuân thủ quy chế sử dụng nước và chuyển nước ra ngoài lưu vực,v.v…

Hiệp định khẳng định các mục tiêu cơ bản: phát triển bền vững, sử dụng công bằng, hợp lý, bảo vệ môi trường và duy trì cân bằng sinh thái lưu vực. Các nguyên tắc cốt lõi được quy định tại Chương III bao gồm: Bình đẳng chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ (Điều 4); Sử dụng công bằng và hợp lý (Điều 5); Không gây thiệt hại đáng kể (Điều 7); Nghĩa vụ thông báo, tham vấn và thỏa thuận trước cho các hoạt động có thể gây ảnh hưởng xuyên biên giới (Điều 5-6).

Để tổ chức thực hiện, Hiệp định thành lập cơ chế thể chế ba cấp: Hội đồng, Ủy ban Liên hợp và Ban Thư ký Ủy hội sông Mekong Quốc tế (MRC) (Điều 14-18). Đây được coi là cấu trúc đặc thù của lưu vực sông quốc tế khu vực Đông Nam Á. Tuy nhiên, điểm yếu lớn nhất là hai quốc gia thượng nguồn quan trọng là Trung Quốc và Myanmar không phải là thành viên Hiệp định Mekong 1995. Điều này khiến các cơ chế giám sát, tham vấn và giải quyết tranh chấp trở nên hạn chế về hiệu lực.

2.2. Khung pháp lý Luật quốc tế về các dòng sông quốc tế

Ngoài Hiệp định Mekong, luật quốc tế về quản lý sông quốc tế được quy định quan trọng trong Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật Sử dụng các Dòng sông Quốc tế cho Mục đích Phi Giao thông Thủy. Công ước này đã thiết lập các nghĩa vụ ràng buộc như: Sử dụng công bằng và hợp lý (Điều 5); Nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể (Điều 7); Nghĩa vụ hợp tác và trao đổi thông tin kịp thời (Điều 8-11); Cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua đàm phán, trọng tài, hoặc Tòa án Quốc tế (ICJ) (Điều 33)[7]. Khác với Hiệp định Mekong, Công ước 1997 có tính ràng buộc pháp lý cao hơn và được nhiều học giả và ICJ viện dẫn như nguồn quy phạm tập quán.

Ngoài việc đặt ra các nghĩa vụ cơ bản, Công ước Liên hợp quốc 1997 còn được đánh giá là văn kiện pháp luật quốc tế đầu tiên quy định khung pháp lý đầy đủ và mang tính bắt buộc cao cho việc quản lý các dòng sông quốc tế. So với Hiệp định Mekong 1995, Công ước này có phạm vi rộng hơn, vì nó áp dụng cho mọi sông quốc tế trên thế giới, đồng thời cũng đóng vai trò là nguồn luật tập quán quốc tế được ICJ nhiều lần viện dẫn.

Về Điều 5 về nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý được xem là xương sống của luật quốc tế về lưu vực sông: Các quốc gia ven sông phải tính đến yếu tố địa lý, khí hậu, nhu cầu xã hội – kinh tế, sự tồn tại các dự án đã có từ trước.v.v… Các yếu tố này cũng được Hiệp định Mekong 1995 tham khảo, song chưa quy định rõ cơ chế tính toán và chia sẻ minh bạch.

Điều 7 Công ước quy định nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể, nguyên tắc này gắn chặt với nguyên tắc hợp tác (Điều 8-11). Tuy nhiên, để nguyên tắc này có tính cưỡng chế, Công ước yêu cầu các quốc gia xây dựng cơ chế cảnh báo sớm, thông báo, tham vấn. Trên thực tế, Hiệp định Mekong cũng có cơ chế PNPCA[8] (Điều 5–6) nhưng hiệu quả còn hạn chế khi không có biện pháp trừng phạt nếu quốc gia không tuân thủ.

Điều 33 Công ước cũng cho thấy một bước tiến quan trọng nhằm xác định tranh chấp phải được giải quyết qua đàm phán trước, nếu không thành công có thể đưa ra trọng tài hoặc ICJ. Đây là cơ chế pháp lý ràng buộc mà Hiệp định Mekong 1995 chưa đạt được vì chỉ dừng lại ở “thỏa thuận song phương” mà không có chế tài cưỡng chế [9].

Thực tế cho thấy vụ Gabcikovo–Nagymaros Project (Hungary/Slovakia) năm 1997 được xem là án lệ kinh điển về xung đột khai thác tài nguyên sông quốc tế. Trong vụ việc này, Hungary đã đơn phương đình chỉ dự án đập thủy điện chung với Slovakia, viện dẫn lý do bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Slovakia phản đối và tiếp tục dự án một cách đơn phương, dẫn tới tranh chấp tại ICJ [10]. Toà án ICJ đã phán quyết dù mỗi quốc gia có chủ quyền khai thác phần lưu vực trên lãnh thổ mình, song vẫn phải tuân thủ các nghĩa vụ quốc tế đã cam kết, đặc biệt là nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể cho các quốc gia cùng lưu vực. Điểm nổi bật là ICJ khẳng định nguyên tắc phát triển bền vững trở thành một yếu tố cân bằng lợi ích giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, buộc các bên phải tiến hành thương lượng thiện chí và không hành động đơn phương gây thiệt hại.

So sánh với lưu vực sông Mekong, bài học rút ra là: Nếu cơ chế pháp lý chỉ mang tính “luật mềm”, thiếu ràng buộc thì các quốc gia dễ trốn tránh nghĩa vụ, triển khai các dự án đơn phương mà không quan tâm đầy đủ đến quyền lợi của quốc gia hạ lưu. Do đó, việc học hỏi từ án lệ Gabcikovo – Nagymaros sẽ giúp các quốc gia có liên quan nâng cấp cam kết từ luật mềm thành luật cứng, tăng cường cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả hơn.

3. Tiếp cận luật cứng – luật mềm trong thực thi hiệp định Mekong 1995

Trong luật quốc tế hiện đại, các công cụ pháp lý có thể được chia thành hai dạng chính: luật cứng (hard law) và luật mềm (soft law). Có thể nói, luật “cứng” trái với luật “mềm” là thuật ngữ dùng để chỉ pháp luật theo kiểu truyền thống với đầy đủ các quy định, các biện pháp chế tài, ràng buộc và có cơ chế pháp lý đảm bảo thực thi. Khi nói đến pháp luật nói chung thì ta ngầm hiểu rằng đó là luật “cứng”, tuy nhiên thuật ngữ này chỉ dùng để nói đến sự đối lập khi nhắc đến luật “mềm” chứ không sử dụng một cách rộng rãi.

“Luật cứng” là các văn bản pháp lý có giá trị ràng buộc, bao gồm điều ước quốc tế, tập quán quốc tế và các nguyên tắc pháp lý được thừa nhận rộng rãi. Khi quốc gia vi phạm luật cứng, có thể bị truy cứu trách nhiệm pháp lý quốc tế (theo Điều 1 và 2 Dự thảo ILC về trách nhiệm của quốc gia)[11]. Luật “cứng” thường bao gồm những yêu cầu hoặc nghĩa vụ mà các quốc gia thành viên phải tuân thủ. Thông thường, luật cứng sẽ quy định hình phạt hoặc các hình thức trừng phạt khác áp dụng cho những quốc gia không hoàn thành nghĩa vụ theo điều ước khi tới một thời điểm nhất định. Trong hệ thống pháp luật quốc tế, luật “cứng” bao gồm các hiệp định hoặc thỏa thuận quốc tế, cũng như các luật tục. Những văn bản này tạo ra nghĩa vụ thực thi và quyền dành cho quốc gia và các tổ chức quốc tế, lúc này không còn là sự tự giác và mang tính hướng dẫn nữa mà là bắt buộc thực hiện dựa trên những cơ chế ràng buộc pháp luật nhất định.

“Luật mềm” là các văn bản không có giá trị ràng buộc pháp lý chính thức nhưng thể hiện mong muốn chính trị, đạo lý hoặc chuẩn mực ứng xử thường được thể hiện dưới dạng tuyên bố, hướng dẫn, nghị quyết quốc tế hoặc các điều ước không có cơ chế chế tài rõ ràng[12]. Luật mềm được coi là “giai đoạn trung gian” giữa chuẩn mực chính trị và nghĩa vụ pháp lý. Dù không có chế tài cưỡng chế nhưng luật mềm vẫn đóng vai trò quan trọng trong định hình hành vi quốc gia, tạo cơ sở cho sự hình thành luật cứng sau này.

Luật “mềm” cam kết được thực hiện bằng cách đàm phán giữa các bên mà không phải ràng buộc pháp lý hoặc có sự ràng buộc yếu hơn sự ràng buộc của pháp luật truyền thống thường được gọi là luật “mềm”. Trong bối cảnh của pháp luật quốc tế, luật “mềm” liên quan đến hướng dẫn, tờ khai chính sách, quy tắc ứng xử trong đó thiết lập các tiêu chuẩn ứng xử. Tuy nhiên, họ không trực tiếp thực thi, điều này không giống như luật cứng là pháp luật ràng buộc. Trái với luật “cứng”, luật “mềm” thường liệt kê những điều mà các quốc gia thành viên được phép làm trong phạm vi điều ước và không yêu cầu các quốc gia này thực hiện nghĩa vụ cụ thể. Ngoài ra, ở các nước phương Tây, họ sử dụng khái niệm này để chỉ một nhóm các quy tắc liên quan đến bảo vệ cổ đông mà không phải do cơ quan nhà nước ban hành, cũng không phải là án lệ của Tòa án. Luật “mềm” thường được hiểu bao gồm các quy tắc quản trị công ty, các quy tắc về đạo đức kinh doanh và quy tắc nghề nghiệp mà các chủ thể phải tuân theo, là những quy tắc mang tính tự nguyện có thể áp dụng hoặc không áp dụng.

3.1. Hiệp định Mekong 1995 dưới góc nhìn luật mềm

Xét trên phương diện Luật quốc tế, Hiệp định Mekong 1995 mang nhiều đặc điểm của luật mềm hơn là luật cứng. Bởi vì, Hiệp định này đề cập tới cam kết của các quốc gia thành viên về việc điều tra một vấn đề hoặc nghiên cứu tiền khả thi trong một khoảng thời gian nhất định, nhưng lại không yêu cầu thực hiện bất kỳ biện pháp nào cụ thể, những điều khoản đó là quy định mềm. Tại Hiệp định này bao gồm những nguyên tắc, quy định mà các chủ thể tham gia của hiệp định như đã phân tích dựa trên tinh thần của Luật quốc tế thỏa thuận, cam kết với nhau thông qua thương lượng dựa trên nguyên tắc bình đẳng, thỏa thuận nhằm điều chỉnh các quan hệ, giải quyết mọi vấn đề, khác biệt và bất đồng một cách thân thiện và kịp thời thông qua các biện pháp hoà bình. Đồng thời nó không mang tính bắt buộc và cũng không có cơ chế ràng buộc, hiệp định này được đảm bảo thực hiện bằng sự tự giác là chủ yếu, mang tính hướng dẫn, khuyến khích hơn là sự ra lệnh, thực hiện với mọi chủ thể tham gia hiệp định. Lý do:

– Thứ nhất, dù Hiệp định có hình thức là một điều ước quốc tế, nhưng nội dung bên trong lại mang nặng tính nguyên tắc định hướng hơn là nghĩa vụ bắt buộc. Tại Điều 5 chỉ yêu cầu “thông báo và tham vấn trước” khi quốc gia thực hiện dự án có thể ảnh hưởng đến các quốc gia khác. Tuy nhiên, nếu một quốc gia không thực hiện hoặc không đạt được đồng thuận, thì không có chế tài xử lý cụ thể. Điều 7 về “Nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể” cũng không làm rõ tiêu chí thế nào là “đáng kể”, dẫn đến khó xác định trách nhiệm khi tranh chấp xảy ra.

– Thứ hai, cơ chế giải quyết tranh chấp trong Điều 34 và 35 chỉ quy định chung về “Đàm phán thiện chí”, “Giải quyết bằng thương lượng” mà không đưa ra khả năng trọng tài quốc tế hay ICJ. Điều này khác với Công ước Liên hợp quốc 1997  vốn quy định rõ tại Điều 33 rằng tranh chấp có thể được đưa ra ICJ nếu các bên không giải quyết được qua đàm phán.

– Thứ ba, việc thiếu sự tham gia của Trung Quốc và Myanmar. Hai quốc gia thượng nguồn, khiến Hiệp định chỉ là cam kết khu vực hạn chế, không có hiệu lực đối với toàn bộ lưu vực. Điều này càng làm giảm tính ràng buộc của các quy phạm trong thực tiễn thi hành. Do đó, mặc dù Hiệp định Mekong 1995 có hình thức là luật cứng (điều ước quốc tế), nhưng về bản chất thực thi, nó chủ yếu thể hiện đặc điểm của luật mềm: thiếu chế tài, thiếu cơ chế cưỡng chế và phụ thuộc vào thiện chí các quốc gia.

3.2. Vai trò chuyển hóa từ luật mềm sang luật cứng

Trong bối cảnh khu vực sông Mekong đang chịu áp lực lớn từ các hoạt động khai thác đơn phương, cơ chế luật mềm không còn đủ sức điều tiết thực tiễn. Theo lý thuyết “Norm cascade” của Finnemore và Sikkink (1998) các chuẩn mực mềm có thể được nội luật hóa và dần hình thành quy phạm pháp luật tập quán quốc tế (Customary international law) khi được các quốc gia tuân thủ nhất quán và với ý thức pháp lý[13].

Một số học giả cũng chỉ ra rằng cần có quy trình chuyển hóa các nguyên tắc mềm (Soft norms) thành quy phạm pháp lý ràng buộc (Binding rules) thông qua các giải pháp cụ thể đó là nội luật hóa các nghĩa vụ quốc tế như nguyên tắc sử dụng công bằng, hợp lý và nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể vào pháp luật quốc gia; Việc thúc đẩy phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc 1997 như một bước nâng cấp cam kết từ khuôn khổ khu vực sang chuẩn mực toàn cầu; Tăng cường vai trò của Ủy hội sông Mekong (MRC) từ cơ chế hợp tác kỹ thuật sang cơ chế pháp lý, có khả năng điều phối ràng buộc hoặc hỗ trợ giải quyết tranh chấp.

Kinh nghiệm từ Ủy ban sông Danube (ICPDR) hay Ủy hội sông Nile (NBI) cho thấy, việc thiết lập cơ chế chia sẻ dữ liệu minh bạch và mở rộng quyền giám sát đã góp phần nâng cao hiệu quả thực thi các cam kết. Đồng thời, án lệ Gabcikovo – Nagymaros cũng minh chứng rằng các nghĩa vụ như phát triển bền vững hay không gây thiệt hại đáng kể đã được Tòa ICJ công nhận là quy phạm tập quán, tạo cơ sở pháp lý để ràng buộc các quốc gia vi phạm. Việt Nam với tư cách quốc gia hạ lưu chịu nhiều thiệt hại nhất, cần chủ động vận dụng các công cụ pháp lý quốc tế này để bảo vệ lợi ích chiến lược. Đồng thời tăng cường đối thoại và hợp tác khu vực để thúc đẩy tiến trình chuyển hóa luật mềm thành luật cứng.

4. Những tác động của cách tiếp cận đến hoạt động đơn phương của các quốc gia thành viên Hiệp định đối với nguồn nước chung sông MeKong

Cách tiếp cận Hiệp định lưu vực sông Mê Kông theo hướng “luật mềm” đã làm ảnh hưởng lớn đến các hoạt động đơn phương của các quốc gia thành viên Hiệp định đối với nguồn nước chung này.

4.1. Những ảnh hưởng tích cực

Thứ nhất, có thể bổ sung các điều khoản có lợi cho các quốc gia thành viên. Tại điều 37 của Hiệp định quy định: “Hiệp định này có thể được bổ sung, sửa đổi, thay thế hoặc chấm dứt bằng thỏa thuận chung của tất cả các bên tham gia tại thời điểm xem xét”. Do vậy, khi nhận thấy rằng có những quy định có lợi cho các quốc gia thành viên, thì quốc gia đó có thể dễ dàng thay đổi, bổ sung thêm điều khoản vào trong hiệp định một cách dễ dàng, từ đó đạt được lợi ích mà quốc gia đó mong muốn. Mặt khác, Hiệp định về lưu vực sông Mekong nhận được sự đồng thuận của hầu hết các quốc gia hạ lưu nên đây là một trong những thế mạnh để nó thúc đẩy việc thực thi hiệp định hướng tới mục đích hợp tác thiện chí, bền vững giữa các quốc gia trong lưu vực dòng sông.

Thứ hai, dựa vào Hiệp định này các quốc gia thành viên có thể ban hành thêm pháp luật quốc gia hoặc nội luật hóa về các chính sách bảo vệ dòng sông Mekong phù hợp với các quy định của Hiệp định.

Thứ ba, bất kể quốc gia nào cũng có thể dễ dàng tham gia, ngừng và rút khỏi hiệp định. Cho nên quốc gia nào chấp nhận được quyền và nghĩa vụ thì vẫn có thể trở thành thành viên của Hiệp định nếu có sự đồng thuận của các thành viên. Ngược lại, khi thấy việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong Hiệp định không mang lại lợi ích cho quốc gia của mình thì đều có thể rút hoặc ngừng sự tham gia bằng văn bản thông báo cho chủ tịch Hội đồng Uỷ hội sông Mekong quốc tế. Hình thức, thủ tục tham gia – ngừng và rút khỏi hiệp định được quy định ngắn gọn, dễ dàng và không ràng buộc. Có thể thấy tại Điều 39 của hiệp định: “Bất kỳ một Quốc gia ven sông nào khác, nếu chấp nhận các quyền và nghĩa vụ quy định trong Hiệp định này, đều có thể trở thành một bên tham gia trên cơ sở đồng thuận của các thành viên”. Hay tại điều 40 ngừng và rút khỏi hiệp định: “Bất kỳ một bên nào tham gia Hiệp định này cũng đều có thể rút hoặc ngừng sự tham gia của họ bằng văn bản thông báo cho Chủ tịch Hội đồng Uỷ hội sông Mê Công quốc tế, Chủ tịch Hội đồng sẽ xác nhận và trao đổi ngay với các ủy viên Hội đồng khác. Thông báo ngừng hoặc rút khỏi Hiệp định sẽ có hiệu lực sau một năm kể từ ngày xác nhận hoặc nhận được thông báo, trừ khi thông báo đó được rút lại trước đó hoặc các bên có thoả thuận khác. Trừ khi các bên còn lại của Hiệp định thoả thuận ngược lại, thông báo này không được gây tổn hại cho bên ra thông báo hoặc giúp họ né tránh các cam kết đối với các chương trình, dự án, nghiên cứu hoặc các quyền và lợi ích được công nhận bởi một bên tham gia, hoặc theo luật quốc tế”.

4.2. Những ảnh hưởng tiêu cực

Thứ nhất, các quốc gia có thể tự do tác động đến dòng sông đến mức giới hạn không bị xem xét là mức gây hại không đáng kể. Vì không có cơ chế pháp lý cứng nhắc trong việc thực thi Hiệp định và chế tài xử phạt nghiêm khắc về các hành vi vi phạm nên các quốc gia có thể thực hiện các hoạt động đơn phương gây nguy hại đến các quốc gia thành viên khác mà không đặt nặng về hình phạt. Điều này không chỉ làm cho thiết chế pháp lý mang tính hình thức mà quan trọng là tính khả thi của Hiệp định không được đề cao. (Điều 8 của Hiệp định chỉ rõ: “Tại nơi các ảnh hưởng gây hại đáng kể đối với một hoặc nhiều quốc gia ven sông do việc sử dụng nước và/ hoặc xả thải vào sông Mê Công của bất kỳ một quốc gia ven sông, các bên liên đới phải xác định tất cả các yếu tố liên quan, nguyên nhân, mức độ thiệt hại và trách nhiệm gây hại của quốc gia đó, phù hợp với các nguyên tắc của luật quốc tế về trách nhiệm quốc gia và xem xét, và giải quyết mọi vấn đề, khác biệt và bất đồng một cách thân thiện và kịp thời thông qua các biện pháp hoà bình quy định tại các Điều 34 và 35 của Hiệp định này, và phù hợp với Hiến chương Liên hiệp quốc”).

Trong nhiều năm qua, sự phát triển mạnh mẽ của các dự án thủy điện trên dòng chính sông Mekong đã trở thành mối quan tâm lớn đối với các quốc gia hạ lưu. Đặc biệt, Lào – quốc gia tự định vị là “Cục pin của Đông Nam Á” – đã và đang triển khai hàng loạt công trình đập thủy điện như Xayaburi, Don Sahong mà quá trình tham vấn với các quốc gia liên quan còn hình thức, thiếu ràng buộc. Theo báo cáo của Ủy hội sông Mekong Quốc tế (MRC), tính đến năm 2020 Trung Quốc đã xây dựng ít nhất 11 đập lớn trên thượng nguồn Lancang – Mekong, trong khi Lào và Campuchia có hơn 70 dự án thủy điện quy mô khác nhau đang được quy hoạch. Các hoạt động này làm thay đổi đáng kể lưu lượng dòng chảy, chu kỳ lũ – hạn, tác động trực tiếp đến an ninh nguồn nước, sinh kế và sản xuất nông nghiệp của các quốc gia hạ lưu, đặc biệt là Đồng bằng sông Cửu Long của Việt Nam

Thứ hai, các quốc gia thành viên có thể sử dụng dòng sông này như một công cụ hữu hiệu để khai thác triệt để tài nguyên của dòng sông. Đồng thời gây ảnh hưởng đến quốc gia khác mà không một ai có đủ thẩm quyền đứng ra giải quyết vì hiệp định theo hướng “tự cưỡng chế”. Hiệp định sông Mekong chưa nhận được sự hợp tác của hai quốc gia thượng nguồn là Trung Quốc và Myanmar. Điều này đồng nghĩa với việc không có cơ chế nào đối với các nước thượng nguồn sông Mekong về phát triển thủy điện. Điều này gây ảnh hưởng không nhỏ tới vấn đề sử dụng, khai thác nguồn nước sông Mekong của các quốc gia hạ nguồn đồng thời cản trở lớn đối với chiến lược xây dựng và phát triển bền vững chung trên dòng sông này.

Sự ra đời của Hiệp định nhằm liên kết giữa các quốc gia cùng sử dụng chung một dòng nước sông Mekong để điều chỉnh việc sử dụng nước cho thủy điện, thủy sản, tưới tiêu, vận chuyển gỗ, kiểm soát gỗ, giải trí và du lịch với các nguyên tắc như phát triển bền vững, hợp tác và không gây hại đáng kể đến lãnh thổ của một nước khác. Tất cả đều để duy trì sự ổn định về mặt sinh thái trên dòng sông, đảm bảo ổn định nguồn nước chung và góp phần thúc đẩy quá trình phát triển bền vững chung của một quốc gia trong khu vực. Tuy nhiên, thời gian gần đây, trở nên ngày càng sôi động với nhiều diễn biến phát triển nóng. Dòng sông này đang chứng kiến xu thế cạnh tranh với tâm điểm là việc sử dụng nguồn nước của mỗi quốc gia phục vụ nhu cầu phát triển riêng luôn đi đôi với những hậu quả và thách thức tiềm tàng cho các quốc gia khác.

Thực trạng rất đáng lo ngại hiện nay là một số quốc gia thành viên ngày càng có những hành vi vi phạm nghiêm trọng đến một số nội dung, nguyên tắc đã cam kết trong hiệp định (nguyên tắc sử dụng công bằng và hợp lý; nguyên tắc ngăn ngừa và ảnh hưởng có hại,v.v…). Điều này gây ảnh hưởng không nhỏ đến hệ sinh thái nước nói chung của các quốc gia sử dụng nguồn nước chung, mà còn ảnh hưởng nghiêm trọng đến trữ lượng nước tưới tiêu, sinh hoạt và các hoạt động sản xuất của quốc gia. Các vi phạm này chủ yếu liên quan đến hành vi của một số quốc gia đã và đang xây dựng các đập chứa nước, nhà máy thủy điện nhưng không tuân thủ các quy định đã ký kết ở Hiệp định chung sông Mekong. Theo Nghiên cứu của Viện Nghiên cứu Mekong Việt Nam năm 2020 chỉ ra rằng lượng phù sa về ĐBSCL đã giảm khoảng 50% so với giai đoạn 1990 – 2020, tương đương mất hơn 65 triệu tấn phù sa mỗi năm. Hậu quả dễ nhận thấy nhất là tốc độ sạt lở bờ sông, bờ biển tại ĐBSCL gia tăng nhanh chóng. Việc thiếu phù sa còn làm mất cân bằng bồi lắng tự nhiên, khiến xâm nhập mặn ăn sâu hơn vào nội đồng. Mùa khô năm 2019 – 2020, mặn đã xâm nhập 50 – 60 km vào các cửa sông chính, đe dọa hơn 160.000 ha đất nông nghiệp.[14]

Chẳng hạn hiện nay, trên dòng chính sông Mekong ở hạ lưu, Lào và Campuchia đang có kế hoạch xây dựng 11 đập thủy điện chắn ngang sông, trong đó 9 đập ở Lào và 2 đập ở Campuchia. Đập Xayaburi được khởi công xây dựng từ tháng 11/2012 và Lào đã thông báo cho các quốc gia thành viên MRC về ý định xây dựng đập thứ hai – đập Don Sahong trên dòng chính. Hiện Lào đang đơn phương triển khai công trình đập Don Sahong, bất chấp sự phản đối của Chính phủ các nước hạ lưu là Campuchia, Thái Lan, Việt Nam với yêu cầu phải tiến hành tham vấn khu vực bởi vì nằm ở phía cuối cùng ở hạ lưu sông Mekong, ĐBSCL của Việt Nam sẽ chịu tác động to lớn và vĩnh viễn nếu tất cả 11 công trình này được xây dựng. Điều này cho thấy, đã có sự vi phạm Hiệp định Mekong.

Ngoài ra, hệ thống bậc thang thủy điện dày đặc trên dòng chính sông Mekong đã gây ra những tác động tiêu cực đối với các quốc gia ở hạ nguồn, nhất là đối với Việt Nam. ĐBSCL ở phía Tây Nam Việt Nam, nơi sông Mekong đi qua trước khi đổ vào Biển Đông là vùng trồng lúa, hoa quả và thủy sản lớn nhất của nước ta. Mỗi năm, sông Mekong chảy về vùng ĐBSCL khoảng 450 – 475 tỷ mét khối nước, mang theo khoảng 160 triệu tấn phù sa, trong đó lượng mưa tại chỗ ở ĐBSCL chỉ chiếm 11%. Khi lượng nước ở lưu vực Mekong ít thì nước ở ĐBSCL ít, kéo theo đỉnh lũ thấp vào khoảng giữa tháng 10 ở ĐBSCL và xâm nhập mặn sâu vào khoảng tháng 3 dương lịch, sau Tết Nguyên Đán[15]. Vì vậy, mực nước ở ĐBSCL phụ thuộc rất lớn vào lượng nước từ phía thượng lưu chảy về. Liên tục nhiều năm qua khu vực ĐBSCL hầu như không có lũ. Với những hành vi ngày càng “lấn bờ” như thế của các quốc gia, thì không có một cơ chế nào nghiêm khắc có giá trị pháp lí cao để xử lí, điều chỉnh hành vi “lạm dụng luật mềm” của các quốc gia thành viên, vấn đề này dường như đang được bỏ ngỏ. Từ những hệ lụy thực tế trên, có thể thấy rõ nếu các nguyên tắc hợp tác sử dụng công bằng, hợp lý và nghĩa vụ không gây thiệt hại đáng kể (Điều 5 – 7 Hiệp định Mekong 1995) vẫn chỉ dừng ở mức khuyến khích, thì khả năng bảo vệ quyền lợi chính đáng của quốc gia hạ lưu là rất hạn chế. Do đó, việc kết hợp cơ chế luật mềm – luật cứng, tham chiếu Công ước Liên hợp quốc 1997 là hướng đi cần thiết nhằm tăng tính ràng buộc pháp lý, giảm thiểu tác động tiêu cực từ các hoạt động đơn phương

Thứ ba, việc áp dụng Hiệp định lưu vực sông Mekong theo hướng “luật mềm” làm cho các quốc gia thành viên không bị ràng buộc quá sâu vào giá trị pháp lý. Tức các quốc gia có thể không tuân thủ nội dung, nguyên tắc đã ký kết trong Hiệp định khi sử dụng chung dòng nước sông Mekong. Đã làm ảnh hưởng đến giá trị pháp lý của hiệp định, ảnh hưởng đến tinh thần hợp tác giữa 4 quốc gia hạ lưu vì mục tiêu phát triển bền vững chung dòng nước. Mặc dù Hiệp định Mekong có đề cập đến nguyên tắc phát triển bền vững và hàm ý đây là nguyên tắc trung tâm của Hiệp định nhưng các nguyên tắc sử dụng công bằng, tham gia công bằng và không gây hại đáng kể lại không được quy định một cách đầy đủ trong bất kỳ điều khoản nào hay bị giới hạn trong chủ quyền của các quốc gia (Có thực hiện nguyên tắc hay không là do quốc gia tự quyết định). Bên cạnh đó, Hiệp định cũng không đề cập đến quy trình thủ tục trong việc thông báo trước cho các quốc gia liên quan nếu các dự án tiềm tàng nguy cơ gây ảnh hưởng tiêu cực đến quốc gia ven sông khác cũng như không có cơ chế và quy trình giải quyết tranh chấp rõ ràng và có quyết định cuối cùng ràng buộc về pháp lý.

Nguyên nhân chính khiến các hoạt động đơn phương phát triển mạnh mẽ là do Hiệp định sông Mekong 1995 còn nhiều điều khoản mang tính khuyến khích, thiếu chế tài cưỡng chế. Cơ chế thông báo, tham vấn và thỏa thuận trước quy định tại Điều 5, 6 của Hiệp định chỉ yêu cầu các quốc gia chia sẻ thông tin, tham vấn trước nhưng không có điều khoản buộc ngừng hoặc điều chỉnh dự án nếu xảy ra tranh chấp. Đơn cử, khi xây dựng đập Xayaburi, Lào đã tiến hành tham vấn trong khuôn khổ MRC, nhưng khi không đạt được đồng thuận, Lào vẫn triển khai dự án, bất chấp phản đối của Việt Nam và Campuchia. Điều này cho thấy cơ chế giám sát và giải quyết tranh chấp của MRC chưa đủ sức ràng buộc, vì các bên vẫn phải tự thương lượng và không có tổ chức tài phán quốc tế nào can thiệp. Ngoài ra, việc áp dụng quá đà “luật mềm” có thể làm cho uy tín của các quốc gia thành viên bị mất dần đi. Vì do quá “xem nhẹ” Hiệp định, các quốc gia thành viên có thể lấn quyền thực hiện các hành vi vi phạm mà không màng về hậu quả. Khi có một quốc gia thành viên thực hiện hành vi vi phạm mà lại không có chế tài nghiêm khắc, thì các quốc gia khác cũng đồng loạt thực hiện hành vi vi phạm hiệp định theo hiệu ứng “domino” [16]. Như vậy, “trong mắt” của những quốc gia luôn nghiêm túc thực hiện Hiệp định này thì những quốc gia có hành vi vi phạm những quy định đã được thỏa thuận trước đó trở nên mất uy tín, việc ký kết các hiệp định hợp tác giữa các quốc gia vi phạm cũng trở nên e dè, xét nét, bởi vì họ không thực hiện đúng theo những gì đã thỏa thuận trong hiệp định.

Kết luận

Hiệp định Hợp tác Phát triển Bền vững Lưu vực Sông Mekong 1995 là nền tảng hợp tác quan trọng nhưng hiện vẫn mang tính luật mềm, thiếu cơ chế ràng buộc chặt chẽ để hạn chế các hoạt động khai thác đơn phương ở thượng nguồn. Thực tế sạt lở, xâm nhập mặn, suy giảm phù sa và sinh kế tại ĐBSCL cho thấy Việt Nam đang chịu thiệt hại nặng nề khi cơ chế thực thi chưa hiệu quả.

Bài viết khẳng định sự cần thiết phải kết hợp luật mềm và luật cứng, thúc đẩy phê chuẩn Công ước Liên hợp quốc 1997, tăng cường vai trò MRC, nội luật hóa các nghĩa vụ quốc tế và học hỏi kinh nghiệm từ án lệ ICJ để bảo vệ quyền lợi chính đáng của quốc gia hạ lưu. Chỉ bằng cách này, mục tiêu phát triển bền vững toàn lưu vực Mekong mới có thể đạt được.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật Sử dụng các Dòng sông Quốc tế cho Mục đích Phi Giao thông Thủy (Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses năm 1997);
2. Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995;
3. International Law Commission (ILC), Draft Articles on Responsibility of States, 2001.
4. Cổng thông tin điện tử Ủy ban sông Mekong Việt Nam, truy cập tại: http://vnmc.gov.vn/news/18.aspx, truy cập vào lúc 15h27 ngày 15/6/2025.
5. Bộ nông nghiệp và môi trường, “Kỷ niệm 30 năm ngày ký Hiệp định Mekong 1995”, truy cập tại: https://mae.gov.vn/ky-niem-30-nam-ngay-ky-hiep-dinh-mekong1995-17891.htm?, truy cập vào lúc 16h00 ngày 17/06/2025.
6. ICJ, Gabcikovo – Nagymaros Project Case (Hungary/Slovakia), https://www.icj-cij.org/node/101335, truy cập ngày 17/06/2025.
7. Alan Boyle, “Soft Law in International Law-Making”, In International Law (Oxford, 2007).
8. Finnemore, M. & Sikkink, K. (1998). International Norm Dynamics and Political Change, International Organization.

9.Theo báo VnExpress, “6.000 năm bồi lở của hạ nguồn Mekong”,  truy cập tại: https://vnexpress.net/6-000-nam-boi-lo-cua-ha-nguon-mekong-4627065.html, truy cập vào lúc 10h00  ngày 21/06/2025.

10. Năng lượng Việt Nam, “Tác động xuyên biên giới của hệ thống bậc thang thủy điện trên sông Mê Kông”, truy cập tại: https://nangluongvietnam.vn/tac-dong-xuyen-bien-gioi-cua-he-thong-bac-thang-thuy-dien-tren-song-me-kong-28206.html, truy cập vào lúc 13h40 ngày 21/06/2025

[1] Lê Đình Bảo – Giảng viên Khoa Hình sự, Phân hiệu Trường Đại học Kiểm sát tại Thành phố Hồ Chí Minh;

[2] Cổng thông tin điện tử Ủy ban sông Mekong Việt Nam, truy cập tại: http://vnmc.gov.vn/news/18.aspx, truy cập lần cuối vào 15h27 ngày 15/6/2025.

[3] Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong năm 1995;

[4] Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật Sử dụng các Dòng sông Quốc tế cho Mục đích Phi Giao thông Thủy  (Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses năm 1997);

[5] ICJ, Gabcikovo–Nagymaros Project Case (1997), I.C.J. Rep. 7

[6] Bộ nông nghiệp và môi trường, “Kỷ niệm 30 năm ngày ký Hiệp định Mekong 1995”, truy cập tại: https://mae.gov.vn/ky-niem-30-nam-ngay-ky-hiep-dinh-mekong1995-17891.htm?, truy cập lần cuối vào 16h00 ngày 17/06/2025.

[7] Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật Sử dụng các Dòng sông Quốc tế cho Mục đích Phi Giao thông Thủy (Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses năm 1997);

[8] PNPCA (Prior Notification, Prior Consultation, and Agreement – Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận) là một quy trình bắt buộc trong Hiệp định Mekong 1995, áp dụng cho các dự án phát triển trên dòng chính sông Mekong.

[9] Công ước Liên hợp quốc 1997 về Luật Sử dụng các Dòng sông Quốc tế cho Mục đích Phi Giao thông Thủy (Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses năm 1997), Điều 5, 7, 8–11, 33.

[10] ICJ, Gabcikovo–Nagymaros Project Case (Hungary/Slovakia), truy cập tại: https://www.icj-cij.org/node/101335, truy cập vào lúc 9h11 ngày 17/06/2025.

[11] International Law Commission (ILC), Draft Articles on Responsibility of States, 2001.

[12] Alan Boyle, “Soft Law in International Law-Making”, In International Law (Oxford, 2007).

[13] Finnemore, M. & Sikkink, K. (1998). International Norm Dynamics and Political Change, International Organization.

[14] Theo báo VnExpress, “6.000 năm bồi lở của hạ nguồn Mekong”, truy cập tại: https://vnexpress.net/6-000-nam-boi-lo-cua-ha-nguon-mekong-4627065.html, truy cập vào lúc 10h00 ngày 21/06/2025.

[15] Năng lượng Việt Nam, “Tác động xuyên biên giới của hệ thống bậc thang thủy điện trên sông Mê Kông”, truy cập tại: https://nangluongvietnam.vn/tac-dong-xuyen-bien-gioi-cua-he-thong-bac-thang-thuy-dien-tren-song-me-kong-28206.html, truy cập vào lúc 13h40 ngày 21/06/2025.

[16] Hội chứng Domino được hiểu đơn giản đó là việc thay đổi hành vi, thói quen nào đó của con người cũng sẽ tác động và làm thay đổi những hành vi thói quen khác có liên quan;