Một số ý kiến góp ý về dự thảo luật đất đai (sửa đổi) năm  2013

 Th.s Mai văn Sinh – Phó Hiệu trưởng (biên tập);
Th.s Nguyễn Thị Phượng – Giảng viên Khoa kiểm sát dân sự (tổng hợp)
Trường Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm sát tại TP. HCM;

Thực hiện Nghị quyết số 671/NQ-UBTVQH15 ngày 23/12/2022 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân đối với Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Thực hiện Kế hoạch số 06/KH – VKSTC ngày 27/01/2023 về Tổ chức lấy ý kiến đối với Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trong Ngành kiểm sát nhân dân; qua thực tiễn công tác giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai, xin có một số ý kiến góp ý nhằm xây dựng hoàn thiện Dự thảo Luật Đất đai trong thời gian tới. Cụ thể như sau:

1. Về việc giải thích từ ngữ (Điều 3)

Tại Điều 3, Dự thảo Luật Đất đai đã đưa ra hàng loạt các giải thích từ ngữ nhằm đảm bảo cho việc hiểu và thi hành pháp luật đất đai. Thực tiễn hiện nay các tranh chấp đất đai diễn ra phổ biến ở tất cả các địa phương, thuật ngữ “đất không tranh chấp” hoặc “đất đang có tranh chấp” không quá xa lạ đối với người dân cũng như cơ quan, người có thẩm quyền trong việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai. Tuy nhiên, Dự thảo Luật Đất đai lại không có quy định nào giải thích từ ngữ như thế nào là “đất không có tranh chấp” hoặc “đất đang có tranh chấp” dẫn đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất trên thực tế bị ảnh hưởng; trong quá trình giải quyết sẽ có nhiều cách hiểu khác nhau gây khó khăn, vướng mắc khi áp dụng pháp luật. Vì vậy, cần bổ sung theo hướng: Giải thích rõ thuật ngữ “đất đang có tranh chấp”, “đất không có tranh chấp” tại Điều 3 Dự thảo Luật Đất đai.

2. Về quyền sử dụng đất đối với cá nhân là người nước ngoài.

Theo quy định tại Điều 5 dự thảo thì “cá nhân người nước ngoài” không được xem là người sử dụng đất, không được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao”. Mục đích, ý nghĩa của điều luật này theo tác giả chính là việc hạn chế người nước ngoài được phép sở hữu tài nguyên “đất” – được coi là tư liệu sản xuất quan trọng nhất là tài nguyên quý giá nhất của một quốc gia. Tuy nhiên, quy định này còn có điểm chưa phù hợp với các quy định tại các văn bản pháp luật khác như Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh Bất động sản.

Cụ thể, Theo quy định của pháp luật tại Khoản 1 Điều 159 Luật Nhà ở 2014, cá nhân nước ngoài có thể sở hữu nhà ở là căn hộ chung cư, nhà ở riêng lẻ thuộc dự án đầu tư xây dựng nhà ở tại Việt Nam nếu đáp ứng các điều kiện mà pháp luật đặt ra. Mà “nhà ở riêng lẻ là nhà ở được xây dựng trên thửa đất ở riêng biệt thuộc quyền sử dụng hợp pháp của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, bao gồm nhà biệt thự, nhà ở liền kề và nhà ở độc lập.”. Theo quy định trên thì hầu hết nhà ở hiện nay của người dân đều là nhà ở riêng lẻ và gắn liền với đất. Như vậy, tuy không có quyền sử dụng đất, nhưng người nước ngoài vẫn có quyền mua và sở hữu các nhà ở riêng lẻ gắn liền với đất như vậy có hợp lý không? Kéo theo đó, khi họ muốn chuyển nhượng những nhà ở riêng lẻ đó theo Luật Kinh doanh Bất động sản thì họ hoàn toàn có quyền vì sở hữu đó là sở hữu hợp pháp. Như vậy, ý nghĩa của Điều luật này liệu có còn đảm bảo không?

3. Về phân loại đất

Đối với quy định việc phân loại đất, tại điểm e, khoản 2, Điều 10 của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định khá đầy đủ về các loại đất tuy nhiên chưa cụ thể và cần đưa vào dự thảo loại đất công trình cấp nước sạch, thoát nước mưa và nước thải vào danh mục các loại đất để phân loại. Việc quản lý, sở hữu, sử dụng các loại đất trên là của đơn vị nào? Là đất công hay đất thuộc phạm vi quản lý của tổ chức nào. Vì thực tế cho thấy, ở đô thị “tấc đất tấc vàng” có nhiều người dựa vào những quy đinh chưa chặt chẽ của pháp luật, cơi nới, xây dựng nhà tiền chế trên các cống thoát nước… tạo ra những ngôi nhà méo mó trong đô thị, ảnh hưởng đến việc cấp thoát nước… nhưng lại chưa có đơn vị nào chủ quản đứng ra buộc tháo dỡ, thu hồi đất.

4. Về việc khiếu kiện, khiếu nại trong quá trình cưỡng chế thu hồi đất của Cơ quan nhà nước ở địa phương để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 78).

Theo quy định tại Điều 82 Dự thảo Luật đất đai thì giao cho các địa phương thẩm quyền thu hồi đất và quyết định giá bồi thường, hỗ trợ cho người dân khi thu hồi đất (Cơ quan được giao làm chủ đầu tư hoặc đại diện chủ đầu tư tiến hành triển khai dự án và ra quyết định thu hồi đất chủ yếu là Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp quận huyện hoặc UBND cấp tỉnh). Khi dự án được triển khai, UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể và ban hành hệ số điều chỉnh giá đất đối với từng dự án. Việc quyết định thành lập Hội đồng thẩm định bảng giá đất, Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh quyết định; việc thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể cấp huyện do UBND cấp huyện quyết định (Điều 156) nhưng về cơ bản những hội đồng này thường là cố định và gần như lại chính là các cán bộ nhà nước thuộc hoặc có liên quan tới chủ đầu tư (UBND). Mặc dù hiện nay pháp luật đất đai quy định việc xác định giá đất theo quyết định của UBND tỉnh có thể có sự tham gia của tổ chức tư vấn nhưng trên thực tế có nhiều dự án không có sự tham gia và văn bản thẩm định giá của tổ chức tư vấn, thẩm định giá độc lập dẫn đến việc định giá đất bồi thường, hỗ trợ cho người dân không sát với giá trị thực tế của thị trường. Trong trường hợp nếu người dân bị thu hồi đất không đồng ý với việc thu hồi đất (giá bồi thường thấp hoặc đất không được bồi thường) thì có thể khiếu nại tới người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính; trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính (Điều 226). Như vậy, rõ ràng rằng chính người hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính ra quyết định thu hồi, bồi thường lại là người, cơ quan giải quyết khiếu nại đo đó hầu như các khiếu nại của người dân không được xử lý hoặc cơ quan có thẩm quyền không thay đổi quyết định. Người dân không đồng ý lại làm đơn khiếu nại gửi các cơ quan cấp trên và tính hiệu quả cũng không cao mà hầu như các cơ quan cấp trên lại chuyển đơn đề nghị UBND các tỉnh giải quyết đơn cho người dân. Chính vì thế, đề nghị sửa đổi Điều luật này theo tinh thần của Điều 115 Luật Tố tụng hành chính.

Trường hợp, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy việc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cũng ít hiệu quả do Tòa án cũng phải phụ thuộc, xem xét trên hồ sơ do UBND chuyển qua và gần như người khởi kiện cũng không có căn cứ để khởi kiện. Do đó, cần sửa đổi Dự thảo theo hướng:

+ Khi khảo sát và quyết định giá, hệ số để bồi thường, cần quy định bắt buộc có sự tham gia của tổ chức định giá đất độc lập và tổ chức này thẩm định giá đất một cách độc lập, không tham gia vào Hội đồng định giá do UBND quyết định;

+ Đối với các dự án có đông người dân khiếu nại thì sau khi nhận được đơn khiếu nại, cơ quan Trung ương sẽ tiến hành xem xét, kiểm tra việc triển khai dự án và bồi thường của các địa; đánh giá khách quan, toàn diện việc thu hồi, bồi thường nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân cũng như xử lý triệt để các khiếu nại;

+ Khi giải quyết các khiếu kiện vụ án hình chính, phải quy định cho phép Tòa án được tiến hành thủ tục thuê, yêu cầu thẩm định giá đất từ tổ chức thẩm định giá độc lập hoặc một số biện pháp cần thiết khác khi xét xử làm căn cứ, cơ sở cho việc ra quyết định.

5. Về căn cứ công nhận quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang quản lý, khai thác, sử dụng đất

Quy định tại Điều 135. “Giấy tờ làm căn cứ công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất” của Dự thảo đều lấy mốc thời gian trước 15/10/1993 là mốc thời gian chứng minh cho các loại giấy tờ hợp pháp đủ điều kiện cấp sổ lần đầu. Tuy nhiên, tính đến thời điểm Dự thảo ban hành đã là 30 năm, rất nhiều hộ gia đình đã bị thất lạc giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất của họ, dẫn đến việc chứng minh để xin cấp sổ gặp nhiều khó khăn. Do vậy, cần quy định lại mốc thời gian hoặc quy định các điều kiện khác, nhằm tạo điều kiện cho công dân đang sinh sống, ổn định, lâu dài trên đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được đơn giản, dễ dàng.

6. Về việc đứng tên trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng

Theo khoản 5 Điều 143 của Dự thảo “Trường hợp thửa đất thuộc quyền sử dụng của hộ gia đình thì cấp một giấy chứng nhận ghi đầy đủ tên thành viên trên giấy chứng nhận và trao cho người đại diện”. Xét thấy quy định này là chưa hợp lý, đề nghị xem xét sửa đổi. Bởi vì: Theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015, quyền sử dụng đất được xác định là “quyền tài sản”[1] nên pháp luật thừa nhận và cho phép chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho, thế chấp, góp vốn v.v…[2] khi tham gia vào các quan hệ, giao dịch dân sự như các loại tài sản khác. Mặt khác, pháp luật dân sự không thừa nhận “hộ gia đình” là chủ thể của trong các quan hệ, giao dịch dân sự. Nhưng trên thực tế, đất giao cho Hộ gia đình còn rất nhiều, không thừa nhận họ là chủ thể của quan hệ dân sự chính là hạn chế quyền tài sản của họ khi tham gia vào giao dịch dân sự.

Tiếp theo đó, thành viên hộ gia đình luôn phát triển theo quy luật của tự nhiên. Việc chia tách sổ các hộ gia đình nhỏ trong hộ gia đình lớn cùng theo đất đai được cấp là lẽ tất yếu. Việc pháp luật dân sự không thừa nhận “hộ gia đình” chính là đang hạn chế sự phát triển của quy luật tự nhiên. Chính vì thế, Luật đất đai sửa đổi cần làm rõ nội dung này theo hướng phù hợp với pháp luật dân sự và các luật chuyên ngành khác.

7. Về giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất.

Theo quy định tại Điều 224 dự thảo hòa giải tranh chấp đất đai là một trong những phương thức giải quyết tranh chấp được Nhà nước khuyến khích. Tuy nhiên, dự thảo chỉ quy định việc giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải ở cơ sở mà hiện nay giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải thương mại cũng khá phổ biến trong xã hội, do vậy cần bổ sung quy định về hòa giải thương mại trong hòa giải tranh chấp đất đai.

Theo quy định tại Điều 224 Dự thảo Luật Đất đai thì tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải (điểm a, khoản 2); Trường hợp hòa giải tranh chấp đất đai tại Tòa án nhân dân được thực hiện theo quy định của pháp luật về Tố tụng dân sự và pháp luật về hòa giải, đối thoại tại Tòa án. Tuy nhiên hiện nay có cơ chế giải quyết giải quyết tranh chấp bằng hòa giải thương mại. Do đó, để đảm bảo tăng sự lựa chọn cho các bên có tranh chấp, nâng cao hiệu quả của việc giải quyết các tranh chấp về đất đai qua Hòa giải cũng như giảm tải số lượng các vụ việc tranh chấp đất đai cho các cơ quan có thẩm quyền nói trên thiết nghĩ cần quy định bổ sung cho phép các bên có tranh chấp có thể lựa chọn hòa giải thương mại trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai.

Mặt khác, trên thực tế hiện nay, có nhiều địa phương không có UBND cấp xã như Đảo Phú Qúy – Bình Thuận, Đảo Cồn Cỏ – Quảng Trị, Bạch Long Vỹ – Hải Phòng, Hoàng Sa – Đà Nẵng, Lý Sơn – Quảng Ngãi… nên việc tiến hành hòa giải tranh chấp về đất đai tại UBND cấp xã là không thể thực hiện được. Vì vậy, đề nghị sửa lại theo hướng không bắt buộc cho phù hợp với tình hình thực tế của nước ta.

8. Quy định về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất

Cần đưa ra mức chung để cơ quan có thẩm quyền tại các địa phương dựa vào thực hiện phù hợp tại từng địa phương và tránh gây ra các tranh cãi. Liên quan đến vấn đề bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, nội dung quy định trong dự thảo khá hợp lý, sát thực tiễn. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, việc hỗ trợ, tái định cư của người có đất bị thu hồi chưa thỏa đáng dẫn đến tình trạng người dân không đồng thuận, bức xúc làm phát sinh các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Việc xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất và cần được thực hiện một cách công khai có giám sát thực hiện đúng quy định về giá, bảo đảm quyền lợi tốt nhất cho người dân có đất bị thu hồi, đồng thời, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng phải bảo đảm khách quan, dân chủ, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật, việc tái định cư bảo đảm các điều kiện về hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, tránh xảy ra các tranh chấp dai dẳng kéo dài dễ trở thành điểm nóng cho các đối tượng thù địch lợi dụng các quyền tự do dân chủ để kích động, chống phá Đảng và Nhà nước./.

[1] Xem Điều 105, Điều 115 Bộ luật Dân sự năm 2015;

[2] Xem Điều 500 Bộ luật Dân sự năm 2015.